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              困境中的礦業亟需為其正聲

              2020-09-24 09:43:00 來源:法治日報·法治周末

              ■開欄語

              礦產資源是工業的糧食和血液,95%以上的能源、80%以上的工業原材料、70%以上的農業生產資料源自礦產資源,礦業興則經濟興。在依法治國的背景下,礦業發展也需納入法治軌道。適值我國礦產資源法修改和資源稅法正式實施,《法治周末》即日起開辦“礦法之聲”專欄。旨在讓讀者更直觀地看到我國礦業發展的真實情況,剖析我國礦業發展過程中存在的問題,并為我國礦業發展與礦業法治建設鼓與呼。


              原題:困境中的礦業亟需為其正聲

                  首屆中國礦業法治暨礦業仲裁高峰論壇綜述

               

              青海聚乎更礦區一井田煤礦非法開采后傷痕累累的山體。此事引發高度關注。

              首屆中國礦業法治暨礦業仲裁高峰論壇會場。


              法治周末記者 孫繼斌 吳昊

              礦業是國民經濟的基礎產業,在促進經濟增長、改善民生方面發揮著重要作用,我國不僅是礦產資源大國,而且已經成為了世界上最大的礦產品生產國、消費國和貿易國。然而,我國礦業發展遇到了前所未有的困難。如何走出勘探與采礦的困境?如何處理礦業發展與環境保護的關系?如何讓所有礦企真正走上合規合法的經營之道?如何盡快提升礦業礦企的形象?這是擺在有關部門和所有礦業人面前的問題。在919日召開的“首屆中國礦業法治暨礦業仲裁高峰論壇”上,專家學者對這些問題進行了探討。

              輿論之下的礦業形象

              論壇在中國地質大學(北京)國際會議中心召開,并全程通過新華網線上直播。與會演講嘉賓就我國礦業面臨的重點、難點、熱點問題,分別從戰略角度、學術角度、法治角度闡述了各方觀點。

              中國礦業報社副社長兼總編輯趙臘平指出,近年來,社會輿論對礦業的看法無非三類:要么認為礦業是不可或缺的,是國民經濟的基礎產業,應當繼續加大對礦產地質工作的投入;要么,談礦色變,認為礦業傻、大、黑粗,有礦業就會有污染,同時安全事故頻發,資源枯竭后難以治理,開發礦業得不償失,應當一刀切,全部關停;要么認為應當妥善處理好礦業開發與生態保護的關系,要把綠色作為礦業開發的底線或最低門檻,既要滿足我國現代化建設對資源能源的需求,又要防止過度開發,減少對生態環境的擾動和破壞,建設綠色安全和諧智能高效的現代礦業。

              顯然,第三種觀點是最可取的。

              趙臘平指出,改革開放以來,為了擺脫被動挨打的局面,我國加快經濟發展,用幾十年的時間快速完成了其他國家幾百年的發展任務,成為世界第二大經濟體,為強國夢奠定了物質基礎。但由于采取了粗放式、壓縮式的發展方式,忽視了自然界的承受能力,造成了“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”的嚴峻形勢。加之一些地方急功近利,一些礦山企業片面追求經濟利益,導致發達國家一兩百年出現的問題,在我國30多年來的快速發展中集中爆發,造成了比較惡劣的社會影響。

              近年來,針對礦業開發急功近利造成的資源枯竭、安全事故、植被破壞、粉塵污染、地下水系破壞、地面沉降(塌陷)以及由此滋生的腐敗等一系列問題輿論報道眾多,由此造成礦業形象受損。一些地方政府甚至以轄區內“無礦”為榮。

              而且,一些輿論將礦業炒作成一本萬利的暴利行業,事實上,如今的礦業發展并不像輿論報道的那樣樂觀。

              趙臘平表示,從我國的礦產資源家底來看,情況很不樂觀:2019年,除鎢、鉬、銻、錫、稀土、石墨6種礦產外,我國油氣、鐵、銅、鋁、鎳等15種戰略性礦產的資源儲量占全球比重均低于20%。其中,石油儲量僅占全球總量的1.5%;煤炭儲量也僅占全球總量的13.2%。從數量上對比看,我國三分之二以上的戰略性礦產資源儲量在全球均處于劣勢地位。

              “近年來,我國提交的新增查明資源儲量質量在下降,例如,金屬礦產提交的新增查明資源儲量多是低品位、難選冶、埋藏深的資源,油氣提交的新增查明資源儲量多是致密油、重油等非常規資源。”趙臘平說道。

              目前,我國的礦產資源儲量不足全球儲量的10%,但作為“世界工廠”,我國的礦產產量卻有20多種位居世界第一,還有20多種產量位居世界第二。總體判斷,我國大宗礦產產量約占全球總量40%50%,此外,我國鋼鐵、煤炭產量占全球50%以上,電解鋁占全球65%

              “結果是,礦產資源儲量增長趕不上需求量的增長,資源透支嚴重。目前,我國礦產資源供應主要聚焦于經濟社會發展中的‘兩個跟不上’,即新增資源儲量跟不上儲量消耗的增長速度,大宗礦產品生產供應跟不上實際消費增長的速度。”趙臘平說道。

              權益金讓礦企不堪重負

              我國礦業發展除了上述問題外,還面臨著“探的起,采不起”的情況。

              2017413日,國務院發布的《關于印發礦產資源權益金制度改革方案》的通知(國發[2017]29號)。2017629日,財政部、國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》的通知(財綜[2017]35號以下簡稱35號文),規定自201771日起施行。至今已執行3年。

              著名礦床地質學家、中國工程院院士陳毓川表示,35號文最重要的內容是把權益金的收取變一次為兩次。

              想要采礦必然要先投入資本勘探,而35號文不僅保留采礦后收取資源補償費,將其并入資源稅收取,而且在新增勘查結束準備采礦時段,收取礦權出讓收益金,并按價款收費辦法收取。已采礦山需補交2006930后使用的礦產資源出讓收益金。

              陳毓川表示,新征高價礦權出讓收益(權益金)在礦業界引起了強烈的反應,認為不合理、不公平。不少新探明礦產資源的礦床,準備開采,為國家提供急需的礦產,按新規定,要交納高額的礦權出讓收益費,使礦權人十分為難,大多難以支付,拿不到采礦權。

              “例如,山東有礦權人在膠東發現一座超大型金礦(因礦業保密原則不詳細說明),礦權人勘探這座金礦已經投入數十億元,但想取得采礦權卻還要再支付數十億元的權益金;再例如,青海省格爾木市找到一個具有上百萬噸儲量的夏日哈木超大型鎳礦,為勘探這座鎳礦資源,礦權人已經投入上百億元,但要取得采礦權,還要再支付上百億元的權益金,這使礦權人陷入困境。”陳毓川說道。

              然而,礦產資源的勘探并非百發百中,甚至有可能百發不中。

              中國地質大學(北京)特聘教授、中國政法大學國土資源法律研究中心主任李顯東指出,礦產資源埋藏于地殼深處,需要復雜的勘探手段才能獲知資源儲量、質量、種類等信息,探礦的成功率同時還要受自然環境、探采技術等因素的限制。實踐經驗表明:礦產資源勘探的成功率不足百分之一。而且發現經濟礦床的成功率僅為1%2%,探明一個經濟可采礦床的平均成本卻超過上億元人民幣。

              礦業發展需具備智庫思維

              正因為礦業對專業知識和技術的依賴,發展礦業更離不開礦業、法律等多領域的智力資源。

              2015120日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》(以下簡稱《意見》),并發出通知。

              《意見》指出,中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,是國家軟實力的重要組成部分。

              《意見》指出,到2020年,統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展,形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系,重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫,建立一套治理完善、充滿活力、監管有力的智庫管理體制和運行機制,充分發揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。

              北京市京師律師事務所高級合伙人、礦產資源法律事務部主任曹旭升律師認為,構建中國礦業智庫不僅是為了礦業課題研究,還是為了將來解決礦業重大疑難問題做準備,以及為中國礦業正聲。

              曹旭升指出,未來,中國礦業“走出去”可能會成為新常態,因為中國礦產資源是一個定數,而國內對中國礦產資源的需求也在不斷增加。構建中國礦業智庫一方面是為中國礦業正聲;另一方面也是為了將礦業聲音反饋給各級決策者,促進礦業政策更加科學合理、解決中小礦業企業遇到的綜合問題,從而團結中國精英,完善中國礦業制度,實現中國礦業高質量發展,助力中國礦業“走出去”,以保障國家礦產資源安全。

              解決礦業糾紛需引入仲裁方式

              其實我國礦業發展過程中,還面臨許多亟需解決的問題,例如礦業糾紛。

              解決礦業糾紛案件不僅要依靠法律,更需要礦業專業知識。上海立信資產評估有限公司副董事長、中國首批礦業權評估資深專家于學滋指出,近年來,由于國家礦業產業政策變化頻繁,政策連續性不強,造成礦業糾紛頻發;各地基礎建設發展迅猛,建設項目壓覆礦產資源時有發生,建設方與礦權人矛盾凸顯;礦業經濟活動頻率加快,礦業糾紛不斷增多。

              但是,常規司法案件中法官本人多不懂地礦,對于浩如煙海的地礦術語都很難聽懂,更談不上理解。因此,在常規的司法案件中要獲得專業、高效、高質的裁定與判決是件極不容易的事。不懂地礦專業是常規涉礦司法案件的最大障礙。

              “一直以來,由于礦業權指向的標的物具有特殊性,礦產資源交易信息、投資產生的爭議具有高度的行業性和強烈的技術性,在傳統的司法訴訟手段解決礦業資源交易的糾紛過程中,法院內部缺少礦業行業專家,案件訴訟周期漫長、訴訟成本高等問題日益凸出,無法真正滿足礦業權專業性糾紛解決的內在需求,已經嚴重影響了我國礦產資源的交易和礦業企業的發展利益。” 北海仲裁委員會主任、北海國際仲裁院院長鐘宏說道。

              然而,解決礦業糾紛除了通過訴訟以外,還可以選擇仲裁,但于學滋透露,由于人們對于礦業仲裁不熟悉、不了解,在簽署各類經濟合同時很少見有將仲裁方式解決糾紛寫入條款。

              對此,北京市雨仁律師事務所礦法研究中心主任、中國政法大學國土資源法律研究中心研究員申升律師認為,首先,礦業糾紛專業仲裁的優勢在于專業性。礦業仲裁機構擁有礦產資源勘探、評估和開采等方面的專家,可以根據特定的案件,采取適當的程序和規則。礦業仲裁受案的專門性要求仲裁員必須具備綜合性資質,不僅要了解侵權法、合同法、礦產資源法等相關法律內容,還需要對地質礦產基礎知識、礦政管理、礦業法律知識的掌握,對礦業權市場流轉機制、礦業實務操作規程的準確認知高效地處理當事人提交的相關資料,并撰寫裁決書。礦業行業仲裁制度的設立更能滿足礦業專業性的需求。

              其次,礦業權仲裁具有仲裁制度的共性——高效性。礦業權仲裁制度的高效性得益于當事人仲裁選擇的自愿性,仲裁級別、地域管轄的不區分性,書面審理的可能性,以及仲裁的一裁終局性。而且,相比于法院公開審理原則,礦業仲裁具有保密性。礦業權交易標的物及交易信息的特殊性和技術性使得礦業權自身蘊含的風險更大,流轉頻率更低,當事人提供虛假信息牟取不正當利益的動機更強。若公開礦產資源的相關信息,將會激發其他潛在投資者的投機心理,如此并不利于維護礦業權流轉市場的正常秩序。

              “事實上,現階段當事人就礦業權糾紛更傾向于選擇自行協商、或申請國土部門居中調解,糾紛無法解決時,再提交仲裁。據此,礦業仲裁制度的設立更能滿足當事人的保密需求。”申升說道。

              因此,“我們更應當注重培養礦業仲裁方面的人才,如仲裁員、仲裁秘書等,他們既要懂仲裁,也要懂礦業,還得是能在復雜領域具備知識復合系統思維的卓越法律人才”。中國地質大學(北京)副教授孟磊如此說道。

              責編:王碩

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