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              屢罰不止,折射法律制度“概括威懾力”不足

              2020-08-13 08:46:00 來源:法治日報·法治周末

              景區不文明行為屢罰不止,原因可能是“罰不痛”。圖為洱海。 資料圖

               

              蔣冰晶

              近日,有網友舉報游客隨意在洱海一級保護區內清洗寵物狗,之前還發生“洗車”等危害水質行為。這些行為違反《洱海保護管理條例》,被洱海保護管理機構處以了罰款。

              但處罰多發生于舉報之后說明了什么?景區不文明行為為何屢罰不止?景區治理保護應當沿襲何種思路?

              從處罰中看到三大問題

              行政機關有時候是在執法檢查和監督中主動發現破壞景區環境的行為,有時候則是因為舉報者提供的線索而被動查處違法行為,后者經常見于各種報端,從這種現象中可發現:

              一是,舉報景區違法的人越來越多,民眾對破壞環境的行為關注度越來越高、容忍度越來越低、更多人參與到環境保護中。頻發的舉報有效彌補了基層生態環境執法監管、旅游者和原住民不文明行為監管的短板和盲區,切實解決一些突出的生態環境和生態文明問題。

              二是,授權洱海保護管理機構綜合執法更迅捷、更專業。洱海保護管理條例授權洱海保護管理機構按照批準的權限在一二級保護區相對集中行使水政、漁政、林政、生態環境保護、自然保護區和風景名勝區管理等方面的部分行政處罰權。采用授權管理機構進行屬地管轄、綜合執法,大大減少發現問題推諉的可能,提高執法效率。

              三是,眾多的被動執法顯示出景區監管還無法達到日常無死角,舉報作為執法的“金礦”還需要充分挖掘。可喜的是,生態環境部20204月印發了《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》,指導各地建立實施生態環境違法行為舉報獎勵制度,并要求20206月底前,省級生態環境部門建立并實施舉報獎勵制度,2020年年底前,設區的市級生態環境部門建立并實施舉報獎勵制度。充分發揮群眾的監督力量,強化信息收集,才能發現執法線索,才能更快還給景區美麗的生態環境。

              景區不文明行為緣何屢罰不止

              洱海保護管理機構對在洱海內“洗狗”“洗車”等污染行為進行了及時處置和嚴厲處罰,但卻屢罰不止。

              造成“守法難”這一現象的原因之一,在于公眾對現有環境保護缺少法治認同,“制禮定法非難,遵禮守法為難”。旅游者追求美景、親近自然、享受美好生活,忘不了自己的愛車愛犬,希望共享;親臨綠水青山、滌蕩心靈,也想洗滌一下愛車愛犬的身體;在自己的家鄉或者在小時候,河邊洗洗車、洗洗狗沒什么大不了,但是旅游者這些美好愿望、生活經驗與景區環境保護的目標制度背道而馳。

              追根溯源,部分人更重視個人體驗,對個人行為對環境破壞性認識不足或者無所謂;部分人更習慣遵循自己利益最大化以及自己生活倫理準則,不知曉法律、不認可法律、不服從法律。

              旅游者認可法律、尊重和信任法律是一個過程,當前旅游者旅游新習慣還需要培養,雖然“普法和守法并不是單一的因果推導關系”,但是“普法”以及“景區必要的提示”非常重要,只有逐步以現代法治規則取代傳統經驗,移風易俗、重塑倫理才能真正解決慣性思維與法律制度之間的沖突。

              造成“屢罰不止”這一現象也反映了法律制度“概括威懾力不足”。懲罰特定違法者的目的是讓特定違法者承擔責任,以后不再實施同樣的違法行為,實現了“特定威懾力”;但這不是最佳威懾力,執法更為重要的目標是阻嚇潛在的違法者(不特定的群體)實施違法行為,即具有足夠的“概括威懾力”。

              波斯納的威懾理論指出:威懾力等于查處概率與懲罰嚴厲程度的乘積,那么現在屢罰不止到底是懲罰的嚴厲程度不夠還是查處的概率較低?從景區執法人員的數量、景區監控視頻的密度、雙隨意抽查公布的結果等可供查到的信息看,發現和查處的概率還是較低的,這是影響概括威懾力的主要原因;從罰款的數額而言,嚴厲程度適中,但是從行為造成的污染治理費用、對環境的整體影響來說,有些罰則的嚴厲程度還是偏低的。

              景區治理和保護需要多管齊下

              景區治理和保護不僅依賴立法機關、行政機關制定規范,也依賴對規范的實施和執行,更重要的是非政府主體、公民等的遵從。遵從規范原動力有的源于“知曉規范”,有的源于“受到威懾”,也有的源于“內心信服”。

              通過宣傳教育、指導示范等柔性預防措施讓更多對景區規定不熟悉的旅游者“知曉規范”。從各種處罰案件看,不知曉規范的違法者占有一定比例,畢竟景區特定環境中,有些外來陌生人并不知曉特殊環境的法律規范要求,特別是當這些特殊規范與自己的日常生活常識有差異的時候,警示機制就尤為重要。柔性宣傳不但能夠讓公眾和旅游者“知曉規范”,也能潛移默化地改變傳統觀念和生活經驗,提升公眾對于景區保護的理解和認同,可以彌補和銜接立法、執法等強制性的手段。

              通過科技手段、舉報機制彌補較低的檢查與發現概率,增加對具有僥幸心理旅游者的概括威懾力。懲罰的嚴厲性、確定性、公開性、頻次等因素,綜合影響到景區保護措施最佳威懾的實現,以洗狗、洗車罰款為例,提高罰款額度,但是如果存在較低的違法發現率,嚴厲性仍然發揮不了什么作用;違法行為快速發現以及快速懲罰也是提升威懾力的重要因素,能有效、及時制止違法行為的發生。同時規則不能過度規定,例如,洗手都要處罰,那么可能導致選擇性執法。我國目前現狀是行政資源有限,結果影響了檢查、發現違法的概率,單純依靠增加執法人員方式不足以改變現狀,而且維持成本極度高昂,科技手段、舉報機制的重要性就需要充分重視。

              “內心信服”是遵從法律的高級階段,提升社會公眾對于景區治理法律制度的法治認同和內心信服至關重要。正如學者所言,“公民對法律的支持和政府對現存法律的執行同等重要。”一是從法律規范的內容上下功夫。以行政處罰中的罰款為例,我國主要存在定額罰款、倍比罰款、定額罰款與倍比罰款相結合三種方式,但是有些國家的罰則詳細確定罰款基數、違法次數考量、支付能力,使得罰款金額與違法行為、補救措施等予以了高度關聯,進而產生了極強的信服效果,也減少了執法難度。二是從法律規范的制定程序上做實事。立法階段征求意見程序非常重要,因為不但是單純發表自己的意見,其間可能發生的很多有價值的爭論,這些爭論如果真正實現充分對話,并及時全面公開,對提高公眾對法律價值的接受程度、對違法行為形態的認知程度、對懲罰的信服程度都至關重要,這也是實現自覺遵從,杜絕“結果可能便是法治的意義盡失而徒具形式”的重要途徑。

              (作者系河北工業大學人文與法律學院法學系主任、副教授)


              責編:王碩

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