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              ?生態修復的法律與技術之困

              2021-02-25 08:44:00 來源:法治日報·法治周末

              法治周末記者  張貴志

              生態環境曾遭嚴重破壞的廣東南嶺國家級自然保護區,如今已是綠樹成蔭、鳥叫蟲鳴,一片寧靜。南嶺,正在恢復它往日的風貌。

              這起持續近十年的全國著名環境公益訴訟案——“南嶺案,終于畫上了句號。

              提起該案的北京市朝陽區自然之友環境研究所(以下簡稱自然之友)環境政策顧問葛楓告訴法治周末記者,生態修復是個比較復雜的事,不僅需要行政部門、法院、社會組織等各方都發揮作用,而且還需要技術,也比較花錢。

              生態環境修復是專業性的系統工程。河北環境工程學院副教授、武漢大學環境法研究所研究員曹曉凡認為,生態環境為人類世代所依存,應當盡可能保持完整狀態,被污染后應當盡可能恢復到平衡狀態。

              各方共同參與的修復監督

              20201127日,在清遠市中級人民法院的主持下,廣東南嶺自然保護區生態損害環境公益訴訟案件(以下簡稱南嶺案)通過原告、志愿者及專家驗收。這也是迄今為止為數不多完成的生態修復案。

              南嶺國家級自然保護區位于廣東省北部,地處南嶺山脈中段南麓,是廣東省內面積最大的自然保護區,總面積達5.84萬公頃,其中核心區面積2.36萬公頃,緩沖區面積1.5萬公頃,實驗區面積1.98萬公頃。保護區內分布40多種國家重點保護的珍稀瀕危植物、數十種國家一二級保護動物,有廣東唯一的原始森林。

              這起全國著名的環境公益訴訟案起于2011年秋,幾位自然愛好者前往南嶺徒步時,發現南嶺國家級自然保護區的核心區內正進行炸山修路。

              2012年,在環保志愿者們的反對下,工程一度停工。然而3年后,志愿者們卻發現工程不但重啟,甚至南嶺核心區內的道路正在硬化,南嶺內的生態環境遭到嚴重破壞。

              廣東省林業廳調查組于2012年前往南嶺實地調研后稱,受施工影響受損的森林植物包括杉樹、苦竹、小果冬青、深山含笑、甜椎、山蒼子、馬尾松、廣東松等多種保護植物。

              201634日,自然之友將景區公司起訴至廣東省清遠市中級人民法院。同年1229日,在清遠市中級人民法院的主持下,原被告及各方達成生態修復等調解協議。

              201710月,南嶺開工修復,20184月底完成生態修復工程,當地政府按照修復方案,于2018423日,全面停止南嶺自然保護區的旅游開發,禁止游客進入。

              經過1年生態修復,兩年多撫育工作后,被破壞的南嶺核心區在202011月迎來驗收。

              經當地負責修復的林業局工作人員介紹,3年多來,經整地、種植、撒播到澆水維護、追肥、病蟲害防治和補植的工程,南嶺在人工復綠下逐漸恢復生機。

              據修復工程《竣工驗收監理報告》顯示,3年多修復施工中所種植物主要為高山杜鵑、杉木、荷木、南方紅豆杉等。

              廈門大學生命科學學院教授李振基介紹,南嶺上分布黑熊、水獺、水鹿等動物,過去,過往車輛的路殺曾是它們最大的威脅之一。如今南嶺自然保護區儼然無人區,有益于動物棲息、繁衍、生存,而樹種隨山風傳播也可還南嶺綠意。

              說起這次的生態修復成果,自然之友環境政策顧問葛楓認為,這要得益于法院、行政部門和原告等起訴單位與社會都可以參與到后期的修復監督,這在當時是環境公益訴訟上一個創新。

              葛楓稱,調解協議還規定了違規修建的公路只能用于森林防火、資源管護、生態修復用途,被告被判定賠償500萬元用于南嶺核心區生態修復,且每年12月應向法院和公益訴訟人通報生態修復進展情況。

              毀山容易,復綠卻需百年。

              現如今,近十公里的道路兩側,雖說常春油麻藤、烏毛蕨郁郁蔥蔥;但山坡上人工鑿出的洞里點播的馬尾松、黑松等植物的種子,仍需時間成長。特別是高海拔地區植被生長緩慢,植被勉強覆蓋裸露的土地,恢復依舊需要漫長的過程。

              上述負責修復的林業局工作人員亦稱,我們人工修復工序能做的已經完成了,剩下只能由南嶺自然生長。

              沒有參與進修復是一個遺憾

              南嶺案在各方努力下得以完結,但不是每一件環境公益訴訟案都有一個完美的結局。

              葛楓稱,他們在福建南平的一起環境公益訴訟中就留下了一個遺憾。

              20151029日,自然之友迎來了一起環境公益訴訟勝訴案件。

              福建省南平市中級人民法院開庭審理了南平生態破壞案,并判決兩位原告(自然之友和福建綠家園)勝訴。這也是新環保法實施后第一例判決的環境公益訴訟案。

              法院認定被告謝某、倪某、鄭某、李某行為具有共同過錯,構成共同侵權,判令4被告5個月內清除礦山工棚、機械設備、石料和棄石,恢復被破壞的28.33畝林地功能,在該林地上補種林木并撫育管護3年,如不能在指定期限內恢復林地植被,則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元;共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元,用于原地生態修復或異地公共生態修復;共同支付原告自然之友、福建綠家園支出的評估費、律師費、為訴訟支出的其他合理費用16.5萬余元。

              該案是一起破壞生態的環境民事公益訴訟案,被告謝某等違法開礦,嚴重破壞了周圍的天然林地,被破壞的林地不僅本身完全喪失了生態功能,而且影響到了周圍生態環境功能及整體性,導致生態功能脆弱或喪失。

              葛楓告訴記者,他們希望能夠參與到后期的執行過程中,希望負有監管職責的行政部門在后期的執行過程中起到監督的作用,并要求當地林業部門參與進來組織修復。但法院沒有支持,導致他們沒能持續跟進修復的過程。

              因沒能參與生態修復留下遺憾的,還有曲靖鉻渣污染。

              曲靖鉻渣污染,被稱為中國第一起由民間環保組織提起的環境民事公益訴訟案,歷經10年終結案。

              作為原告方自然之友的代理律師之一楊洋告訴記者,此案從2011年開始起訴,當時對土壤作了檢測,超標達幾千倍。此案歷經10年的訴訟,雖說終于結了案,但修復的過程沒有參與,我們僅從現場來看,修復的效果還是可以的。但從專家的角度來看,修復還是存在很多問題。

              楊洋稱,雖說生態修復的門檻很高,但按照技術標準來修復還是不難的。

              生態修復亦有爛尾

              在一些地方,生態修復往往會成為爛尾。

              曹曉凡認為,造成此局面的原因在于生態環境修復是專業性的系統工程。對于涉及面廣、后果嚴重的環境污染事件來講,個別案件會出現責任人無法查明或者當事人并不具備修復能力的情況。

              比如,曾經有過一個中央環保督察的典型案例,安徽蕪湖市對中央環境保護督察組交辦的信訪問題調查整改重視不夠,督辦不力,審核不嚴,導致群眾多次舉報的工業固廢污染問題長期得不到解決,群眾舉報實際成為爛尾案件。

              據澎湃新聞2019512日報道,511日,生態環境部通報中央環保督察回頭看典型案例,安徽蕪湖市對中央環境保護督察組交辦信訪問題調查整改重視不夠,督辦不力,審核不嚴,導致群眾多次舉報的工業固廢污染問題長期得不到解決。

              蕪湖經濟技術開發區管理委員會調查敷衍,整改不力,弄虛作假,表面整改。督察組稱其既未查清污染事實及污染來源,也未依據相關規范標準對固體廢物及受污染場地采取應有的處置措施,性質惡劣。

              曹曉凡稱,生態修復,古已有之。近些年來,環境污染嚴重,生態系統退化的嚴峻形勢這樣的論斷多次出現于黨和國家的各種正式文件中。具體到生態修復來講,中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年頒布的《生態環境損害賠償制度改革方案》就提出體現環境資源生態功能價值,促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的,實施貨幣賠償,用于替代修復的工作原則。

              早在2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》就要求:探索建立生態環境損害的修復和賠償制度,加快推進生態文明建設。最高人民法院對上述政策要求予以回應,2014128日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條、201529日最高人民法院審判委員會第1644次會議通過的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條、2019520日由最高人民法院審判委員會第1769次會議通過的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》第11條均就生態環境修復作出了規定。2020年頒布的民法典對此專門作出規定,最高人民法院的上述3個司法解釋也于2020年年底根據民法典分別作了修正。

              對生態修復要公平公正開展評估

              生態環境為人類世代所依存,應當盡可能保持完整狀態,被污染后應當盡可能恢復到平衡狀態。需要說明的是,這種平衡狀態不一定是原有的狀態,有的環境污染給生態帶來的損害是不可逆的。曹曉凡說,如天津海事法院(2003)津海法事初字第184號民事判決書就曾指出,盡管涉案污染海域的水質在4個月后已恢復到事發前的水平,但水質的恢復并不等于漁業資源的恢復。又如江蘇泰州污染案,最高人民法院(2015)民申字第1366號民事裁定書、江蘇省高級人民法院(2014)蘇環公民終字第00001號民事判決書均指出,雖然河流具有一定的自凈能力,但是環境容量是有限的,向水體大量傾倒副產酸,必然對河流的水質、水體動植物、河床、河岸以及河流下游的生態環境造成嚴重的破壞。如不及時修復,污染的累積必然會超出環境承載能力,最終造成不可逆轉的環境損害。

              從上面來說,生態修復有法律做支撐,但問題還是在于執行的徹底不徹底。楊洋認為,首先要有標準,修復到什么標準?現在土壤的標準有了;第二,現在搞生態修復的公司魚龍混雜,很多沒有資質,我們對此好像還沒有具體的標準;三是生態修復竣工驗收流于形式。

              曹曉凡則認為,一些法院出于生態修復專業性的考慮,對專業機構的評估報告和修復方案照單全收,這種做法可能會使技術性與法律性之間的關系不能得到妥善處理,帶來新的不公平或者不公正。另外,按照現行法律及司法解釋的規定,生態修復的一系列評估等費用由責任人來承擔,但評估數額的大小又與專業評估機構的收費具有直接關系,導致有的案件中評估數額高達實際修復費用的兩倍甚至更多。建議評估機構能夠秉持科學精神,公平公正地開展評估工作;人民法院等也要把握好技術性與法律性之間的關系。

              責編:王碩

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