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              行政程序法定規則:為行政權鋪設行駛軌道

              2021-08-26 13:24:00 來源:法治日報·法治周末

              中國立法往事系列報道(五)

              行政程序法定規則:為行政權鋪設行駛軌道

              七屆全國人大二次會議審議通過了行政訴訟法。 視覺中國

              應當看到,實行法治,程序的力量是巨大的,要防止法治的精神被抽象的原則、口號所代替,只有程序才能體現法治的可操作性,保證法治的健康運行

              七屆全國人大二次會議審議通過了行政訴訟法,標志著我國行政立法在指導思想和價值取向上的一個重大轉變。

              近日,就行政程序在行政法中的地位、價值、發展歷程以及制定統一的行政程序規則的立法思想等重大問題,《法治周末》采訪了資深立法人張春生。

               

              《法治周末》:您在立法工作機關曾分管過行政立法。在行政法中有一個組成部分是行政程序法,請您先談談行政程序在行政法中處于怎樣的地位?

              張春生:從我的工作經歷來看,我國行政法大致可劃分為三個板塊:

              一是行政組織法。主要規定行政管理機關的組成、職責范圍和權限,行政組織法的核心內容是,作為權力機關的人大及其常委會向行政機關授權。

              二是行政運作法。它包括行政機關的行政行為和實施這些行為的法定程序。行政程序是行政權力行使的方式、步驟、順序和時限的總稱,是行政權力運行的軌道,可以看作是運行中的行政權。沒有程序,行政權就會脫離軌道而被濫用。

              三是行政監督法。包括對行政機關的外部監督(如行政訴訟)和內部監督(如審計),其宗旨是保證和監督行政權的正確行使。

               

              《法治周末》:從這里看清了行政程序的地位。那么行政程序作為行政法的組成部分,它的價值和作用在哪里呢?

              張春生:外國有一個小故事,講這個道理:兩個少年姐妹用水果刀分吃一個大水果,怎樣才能分得公平?我們中國講究傳統道德“禮讓”,《三字經》上說:融四歲,能讓梨。自己不吃,給兄弟吃,或者由父母操刀,一人一半。

              但這都未必是最妥善的辦法,外國家長提出的“正當程序”,方案是:父母不參與,小姐妹自己分,切水果的人后拿自己的一半。這也是一個約束公平結果的程序方式,深入淺出地講了這個道理,用到法律上道理相同。

              比如,治安管理處罰法對處罰步驟的規定,對行政相對人予以處罰,行政機關必須先取證后決定處罰,而不能先決定處罰再收集證據。

              隨著現代社會的發展和行政法治的現代化,一種新的理論觀念逐步得到普遍認同。這就是行政程序的建立和完善,不只是保證行政活動結果的公正和公平,它還有獨立的價值。

              這主要表現在,賦予行政相對人對行政機關陳述、申辯乃至聽證的權利,都體現了對行政相對人和相關人人格的尊重,體現在對行政相對人乃至公眾對行政活動的參與。這種程序權利,本身就是公民參與行政民主的體現,也是法治政府的一個重要標志。

               

              《法治周末》:行政程序制度這樣重要,在我國行政立法工作中是怎樣解決這個問題的?它經歷了怎樣一個過程?

              張春生:這當中發生了三次明顯的轉折:第一次是1989年行政訴訟法的頒布實施,它從司法監督的角度有力推進了行政程序法治建設;第二次是1996年行政處罰法的頒布實施,標志著我國全面行政程序立法的開始;第三次是2008年湖南省人大行政程序方面的地方規定,帶動了各地方行政程序的立法和執法進展。根據這三次轉折,可以把我國行政程序立法劃分為四個階段:

              第一階段:1979年至1988年是我國行政程序立法的自然發展階段。

              改革開放之初,我國剛剛從文化大革命的噩夢中醒來,國家滿目瘡痍,百廢待興,法治的王國更是一片荒蕪的沙漠。為了使在文化大革命中被破壞的各級國家行政機關盡快恢復運轉,使混亂的社會秩序盡快恢復穩定,國家在立法方面需要優先考慮的是制定出一系列有關國家政權組織的法律和維護社會秩序急需的法律,而首要任務是制定一部適應新時期需要的新憲法。

              因此,在這一時期,對依法行政具有重要意義的立法:一是1982年新憲法的頒布實施,二是制定了國務院組織法和地方組織法。同時,也制定了一批有關行政管理方法的法律。

              在這一階段,我國的行政立法側重行政機關的重建和對行政機關及其相對人實體權力(利)的確認與維護,行政程序立法比較薄弱。當然,我國傳統上重實體輕程序觀念的影響,也是導致行政程序立法相對滯后的一個重要原因。

              在這個階段,我國行政程序立法處于自然發展階段,表現為不自覺和零散的特點。所謂不自覺,是指在這個階段還沒有充分認識到行政程序立法的重要性,沒有把行政程序立法擺到立法的工作日程上來。

              雖然在這個階段也有一些行政程序規定,但往往是把它看作是行政實體法的附屬部分,更多地視為保證行政權的手段,而沒有把它看成是對行政權的約束。因此,當時的一些行政程序立法往往賦予行政機關的程序性權力較多,對行政機關規定的程序性義務較少;而對管理相對人規定的程序性義務較多,賦予程序性權利較少。

              比如,全國人大常委會1982年制定的商標法,1984年制定的專利法,1986年制定的治安管理處罰條例,等等;國務院1982年頒布的工商企業登記管理條例、1985年批準的婚姻登記辦法,等等,大多把程序主動權賦予行政機關,而不是管理相對人,管理相對人大多只能被動地按照行政機關的要求履行行政程序義務,較少有主動權。

              所謂零散,是指在這個階段沒有專門的、系統的行政程序立法,有關的行政程序立法都是零散地規定在有關行政實體法中。雖然有些法律有關程序性的規定相對較多,在整部法律中占有較大的比例,但就其性質而言,仍然重在保障實體法,而不是真正意義上的程序法。

              第二階段:1989年至1995年是我國行政程序立法逐步自覺的發展階段。

              19894月,經過3年的努力,七屆全國人大二次會議審議通過了行政訴訟法,這標志著我國行政立法在指導思想和價值取向上的一個重大轉變。這個轉變,集中體現在效率與公正并重;對行政權的確認與對公民權利的保障并重;實體立法與程序立法并重。

              行政訴訟法由于以下兩點重要貢獻而載入我國法治建設的史冊:第一點貢獻是確立了“民可以告官”原則。這種法律制度的確立,一反我國過去只能“官管民”而“民不能告官”的歷史傳統,表明我國法治建設開始轉向以人為本,使法治建設流貫著一股鮮活的人文精神。

              允許“民告官”,對培養公民的主體意識、權利意識、法治意識,具有極其重要的意義。實踐證明,法律規定只有成為公民的自覺行動,一種生活習慣,法治才有牢固的基礎和可靠的保證。因此,有人認為行政訴訟法的頒布實施,從某種意義上,標志著我國民主與法治建設的真正開始。

              第二點貢獻是確立了程序違法無效原則。行政訴訟法不僅對行政訴訟程序作出了系統、完整的規定,而且明確規定:行政機關作出的具體行政行為違反法定程序的,人民法院可以判決撤銷該具體行政行為。

              這就在立法上第一次將程序違法提到了與實體違法同等重要的位置,促使人們從更高的層面上審視行政程序法的價值,改變了過去我國重目的輕手段、重實體輕程序的歷史傳統,從而有力地推動了我國行政程序立法的發展。

              此后,198910月底,全國人大常委會制定的集會游行示威法規定:“主管機關接到集會、游行、示威申請書后,應當在申請舉行日期的二日前,將許可或者不許可的決定書面通知其負責人。不許可的,應當說明理由。逾期不通知的,視為許可?!边@首次在立法上規定行政機關必須承擔不履行程序義務的后果,將程序權利賦予管理相對人。

              1990年,國務院頒布的行政復議條例,第一次系統地運用行政程序保護公民、法人和其他組織的合法權益,糾正行政機關的違法行政行為。按照這一立法思想,全國人大常委會1992年制定的稅收征收管理法、1994年制定的國家賠償法都對行政機關的程序義務提出了更多的要求。

              在這個階段,我國行政程序立法開始從不自覺走向自覺、從零散走向系統。但由于在這個階段,我國對行政程序法的需求主要還是受行政訴訟的催促,因此,對行政行為運作過程的專門立法尚在較低層次運行,只有國務院頒布的行政復議條例和一些地方制定的有關行政執行程序的地方性法規(如,1992年,福建省人大常委會制定了《福建省行政執法程序規定》),全國人大及其常委會還缺乏對行政行為運作過程的專門立法。

              第三階段:1996年以后,我國行政程序立法進入自覺系統的發展階段。

              19963月,經過近6年的努力,八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法,這是我國最高國家權力機關第一部對行政行為運作過程的專門立法,標志著我國在高層級上的行政程序立法駛入了一個自覺發展的軌道。

              行政處罰法的重要貢獻在于,它在行政訴訟法確立的程序違法無效原則的基礎上,又進一步確立了保障公民權利與促進行政效率相結合原則,公正、公開原則,告知、陳述、申辯原則,聽證原則,等等。

              這些原則的確立具有劃時代的意義,它不僅是對近20年來我國行政程序立法的一次全面總結和發展,而且奠定了我國行政程序法的基本輪廓和今后的發展方向。下面對這幾個原則分別做些介紹:

              關于保障公民權利與促進行政效率相結合原則。行政處罰將行政處罰程序分為簡易程序、一般程序和聽證程序。簡易程序適用于比較簡單的行政處罰案件;一般程序適用于通常的行政處罰案件;聽證程序是在一般程序的基礎上,對較重的行政處罰案件增加適用的一種特別程序。

              關于公正、公開原則。行政處罰法規定,設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的,不得作為行政處罰的依據。

              關于告知、陳述和申請原則。行政處罰法規定,行政機關在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據,并告知當事人依法享有的權利。當事人有權進行陳述和申辯,行政機關不得因當事人的申辯而加重處罰。

              關于聽證原則。行政處罰法規定,行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。并對聽證的具體程序作了規定。

              聽證程序是行政程序的一個核心內容,在我國第一次被國家最高層級的立法所肯定。這之后的價格法、行政許可法、行政強制法等,陸續規定了聽證制度,更重要的是,由于聽證制度改變了過去在行政管理中行政機關與管理相對人只是簡單的命令與服從的關系,使管理相對人也成為作出行政行為的直接參與者。因此,聽證制度的引入,引起我國行政管理思想的重大轉變,從而引發我國行政管理上的革新。

              第四階段:2008年前后,行政程序制度開始在地方上逐步普及。

              湖南省率先頒行的行政程序規定,選擇以規范行政程序為突破口,力推政府依法行政。北京、上海、重慶、山東等省、區、市積極跟進?,F在有十余個省、市和自治州有了行政程序規定。

              雖然這些規定多是政府規章,但都對普及行政程序的原則和制度、推動依法行政起到了積極作用。其中的一個顯著標志,是聽證制度得到了廣泛運用。一是在各地的行政執法中成了經常采用的制度,二是由執法行為擴大到立法行為,單行法律法規中所見多是。

              山東省人大在制定南水北調工程沿線區域水污染防治條例的過程中,專門在濟寧舉行了地方立法聽證會。這次聽證會準備工作認真、周密,聽證參與人代表性強,各種意見得到充分表達,為省人大立法提供了真實充足的決策依據,社會反響很好。

              與此同時,行政法學界有不少法學專家或專家小組,總結我國行政程序的立法和實踐經驗,研究和借鑒國際上的相關制度,積極熱情的起草行政程序法(建議稿),有些建議稿已相對成型,他們表現的奉獻精神令人感動。

              八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法,這是我國最高國家權力機關第一部對行政行為運作過程的專門立法,標志著我國在高層級上的行政程序立法駛入了一個自覺發展的軌道。


              八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法,這是我國最高國家權力機關第一部對行政行為運作過程的專門立法,標志著我國在高層級上的行政程序立法駛入了一個自覺發展的軌道。

               

              《法治周末》:我國在行政程序立法中,已對一些重要的行政活動如行政處罰、行政許可、行政強制進行了較為系統的立法,在不少單行法律法規中也規定了行政管理的相應程序。請問,現在是否還需要制定一部統一的行政程序法?如果制定,您認為采用什么方式比較好?

              張春生:我國行政程序立法受民事立法經驗的啟發和推動,同樣采取了“先零售后批發”的做法,對幾個重要行政活動分別立法,這在實際生活中起了重要作用,但不能認為行政程序立法已經完結。

              一方面,還有一些重要行政活動尚未立法,如行政收費法、行政決策法、行政指導法等。另一方面,在程序立法上至少還有兩大問題尚付闕如:一是各類行政活動應當共同遵守的基本行政程序;二是各地區和各類行政管理機關之間如何在管轄方面相互協調配合,以節約行政成本,提高行政效率。這都需要有統一的程序規定。

              至于統一的行政程序制度如何立法,現在有三種意見:一是在已有程序單行法的基礎上,編撰統一的行政程序基本法;二是制定行政法總則,其中包括行政程序部分;三是制定行政法通則,其中也把行政程序放置進去。

              我認為這三種方式都是可以考慮的,需要立法機關研究決斷。我個人看法,制定行政法總則,更需要也更容易些,它把行政程序的基本宗旨、基本原則和制度以及它們與實體法之間的關系規定下來。其優點是既抓住了要領,又覆蓋了全局,容易普及也容易執行,比較適合當前國家的實際情況。

               

              《法治周末》:在您看來,制定統一的行政程序規則,在總的立法思想上應當怎樣把握?

              張春生:具體說來,這涉及多個方面,根據以往實踐和立法經驗,我認為重要的是注重三個方面:

              一是公正和效率并重。我國行政程序立法的目的就是建立一套公正而又有效率的行政程序。公正與效率表面看似有矛盾,實質是統一的。長期的實踐證明,如果行政權力行使缺乏起碼的公正,效率會是負值,效率越高,對公眾的損害越大,負面后果越嚴重。

              反過來,如果片面追求公正,將行政程序設計得十分煩瑣,使行政管理失去基本效率,形成“弱勢政府”,辦不成事,公正也就失去依歸,對多數人而言也是不公正的。因此,如何在公正和效率之間尋求一個恰當的平衡,是統一的行政程序制度應當致力解決的頭等問題。

              二是借鑒國際經驗又富有中國特色。我國歷史上雖不缺乏政府對社會和民眾的行政管理,但“重實體、輕程序”的思想由來久之。行政程序法的一些基本原則和制度是從西方傳入我國的。今后,我國的行政程序立法仍會繼續有針對性地借鑒西方發達國家和其他一些國家成功的有益的經驗,使之為我所用。

              但是,民主法制建設同引進技術不一樣,買來一條生產流水線,接上電源就能運轉。民主法治是一種傳統,是人民群眾自覺的生活習慣。因此,這里的一個重要任務是,如何使行政程序法的一些基本原則、基本精神,如告知、申辯以及聽證,為我們的干部和群眾所理解和接受;如何從我國特別是我們黨的傳統中挖掘好的經驗,使之發生創造性的變化,成為現實程序制度的有機組成部分,是值得重視的。

              我認為,我們黨的“從群眾中來,到群眾中去”“集中起來,堅持下去”以及召開座談會的方式,是包含了聽證因素的?,F在的任務是,如何對這些好傳統加以提煉,使之同現代行政程序結合起來,使行政程序法發生創造性變化,在我國扎下根來,并在新的形勢下發揚光大。

              三是實行立法工作機構、法學專家和實際工作部門三結合的工作方式。這是立法工作的一條基本經驗。

              198610月,全國人大常委會法工委聘請北京大學、中國人民大學以及中國政法大學等有關法學專家組成專家組。在制定行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法時,法工委采取委托辦法,請這個組先研究起草,向法工委提出法律草案建議稿。我曾受法工委指派,擔任這個立法組的聯絡工作。這一做法,對加快立法步伐,提高立法的民主性和科學性,使法學理論和立法實踐相結合,起了重要作用。

              我建議,包括行政程序在內的一些重要行政法律制度,繼續堅持這一成功做法。還可以考慮進一步拓寬專家參與的渠道,比如,還可以由立法工作機構與專家共同起草,委托專家進行專題研究、提出報告等。

              最后,我還想說句話:在一些人看來,程序是煩瑣的,按程序辦事是麻煩的,應當看到,實行法治,程序的力量是巨大的,要防止法治的精神被抽象的原則、口號所代替,只有程序才能體現法治的可操作性,保證法治的健康運行。

              (中國立法往事系列報道采訪組:閻軍 臺建林 鄭文陽 宋學鵬)

              責編:王碩

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